为贯彻落实《国务院办公厅关于营造良好市场环境促进有色金属工业调结构促转型增效益的指导意见》(国办发〔2016〕42号)，省政府办公厅印发了《云南省有色金属工业调结构促转型增效益实施方案》(云政办发〔2017〕23号，以下简称《方案》)。为了更好地理解并做好贯彻落实工作，现就有关政策解读如下：

一、《方案》出台的背景

近年来，我国有色金属工业规模不断扩大、产业结构不断优化、质量水平不断提高、国际化经营能力不断增强，基本实现了平稳健康发展。但与此同时，随着世界经济深度调整和我国经济发展进入“新常态”，有色金属市场需求低迷，我国有色金属工业长期积累的结构性产能过剩、市场供求失衡等深层次矛盾和问题逐步显现。为解决我国有色金属工业发展中存在的突出问题，推动有色金属工业持续健康发展，国务院办公厅制定出台了《关于营造良好市场环境促进有色金属工业调结构促转型增效益的指导意见》，指出了有色金属工业供给侧结构性改革的方向、主要目标、重点任务和政策措施，是促进有色金属工业调结构、促转型、增效益的行动纲领和指南。

有色金属工业是云南工业经济的支柱产业，也是国民经济的重要组成部分，对上下游产业的协调持续发展具有举足轻重的影响。截至2015年底，全行业共有规模以上企业318户，总资产2355亿元，直接从业人员15万人，上缴税金37亿元。行业发展主要呈现以下特点：

一是总产量小幅增长，部分产品产量出现下滑。全年生产十种有色金属333万吨，同比增长3.87%，较“十一五”末增长38.5%。其中，铜54.5万吨，增长6.9%占全国总产量6.8%;原铝120万吨，增长20%，占全国总产量3.8%;锌114万吨，增长2.7%，占全国总产量18.5%;铅34.6万吨，下降23.5%，占全国总量8.96%;锡8.5万吨，下降13%，占全国总产量54%;锑1.14万吨，下降63%，占全国总产量10.1%。“十二五”期间，全省累计生产十种有色金属1512万吨，年均增长6.7%。其中：铜年均增长9.8%，原铝年均增长12.2%，锌年均增长5%，锡年均增长2.4%，铅年均下降1.9%，锑年均下降16.5%。

二是产品价格震荡下跌，行业效益持续下滑。受下游需求不振和金融市场动荡影响，除个别产品价格相对平稳外，主要有色金属产品价格均呈下行趋势。全年规模以上有色金属行业实现工业增加值426.8亿元，同比下降1.1%(按现价计，下同)，较“十一五”末增长49.2%。其中：有色金属矿采选业完成增加值112.8亿元，同比增长0.5%，较“十一五”末增长81.1%;有色金属冶炼及压延业完成增加值314亿元，同比下降1.7%，较“十一五”末增长40.3%。“十二五”期间，有色金属行业累计实现工业增加值2050亿元，年均增长8.3%。其中，有色金属矿采选业年均增长12.6%，冶炼及压延业年均增长7%。全年累计亏损18.8亿元，其中采选业盈利11.8亿元，冶炼及压延加工业亏损30亿元。

三是节能减排有序推进，但能效持续攀升。“十二五”期间，高效节能采选工艺和设备、自热强化熔炼工艺、低温低电压铝电解节能技术、湿法冶金节能等先进工艺在行业内得到广泛应用，污染物产生和排放得到了自源头至全过程的严格控制。重点企业单位产品综合能耗持续下降，粗铜综合能耗260千克标煤/吨、原铝综合能耗1710千克标煤/吨、粗铅综合能耗280千克标煤/吨、锌冶炼综合能耗1010千克标煤/吨、锡冶炼综合能耗1414千克标煤/吨，均达到行业先进水平。2015年规模以上有色金属行业消费能源1275万吨标准煤，同比增长0.7%，较“十一五”末增长52.6%，年均增长8.8%。且由于产品价格下跌，行业效益下滑，全行业平均能效持续攀升，2015年规模以上有色金属行业单位增加值能耗达到2.98万吨标煤/亿元，同比上升1.7%，较“十一五”末上升2%，较2013年“十二五”期间低值上升16%。

四是固定资产投资增长，结构调整初见成效。2015年，有色金属行业共完成固定资产投资233.8亿元，同比增长8.7%，较“十一五”末增长31.3%。投资重点由冶炼环节逐步向上游资源保障和下游延伸加工及产业配套体系建设稳步推进，结构调整初见成效。2015年共淘汰落后炼铜产能3.11万吨，炼锌产能0.15万吨。“十二五”期间，全省累计淘汰炼铜产能18.17万吨、电解铝1.76万吨、炼铅1.4万吨、炼锌19.73万吨。十种有色金属就地压延加工利用率已提高到21%。铝型材、宽幅铝板带箔生产能力已达到50万吨，并正在开展50万吨精铝带箔项目前期工作。电解铝就地加工应用蓬勃发展。铜材加工已具备40万吨能力，高速铁路用铜银合金、铜锡合金导线，已用于国内多条电气化铁路，产品在全国市场占有率达50%以上。锡基材料已形成10大类产品系列、500多个规格品种。

五是行业规范发展水平不断提升。2015年，全行业有1户铅锌矿山企业、3户铅锌冶炼企业达到规范条件获工业和信息化部公告。至此，全省共有9户有色金属企业通过国家规范(准入)公告，有色金属骨干企业在技术装备、规模布局、质量水平、节能环保、资源综合利用、安全生产等方面基本达到行业规范要求，行业整体发展水平不断提高。

虽然行业发展总体平稳，但仍然明显存在四个方面的问题和短板，需要在《方案》中明确政策措施和解决办法。

一是中低端产能过剩。全省已建成电解铝产能175万吨。按照统计数据，2015年共生产电解铝140万吨，产能发挥率为80%;已建成铜冶炼生产能力70万吨，2015年实际生产54.5万吨，产能发挥率77.8%;已建成铅冶炼生产能力约80万吨，2015年实际生产34.6万吨，产能发挥率43.2%;已建成锌冶炼生产能力约140万吨，2015年实际生产114万吨，产能发挥率81.4%。除电解铝和锌冶炼外，其他主要产品产能发挥率均不足80%。

二是产业链和价值链低端。2015年全省共生产十种有色有色金属333万吨，生产铜材19.26万吨、铝材39.33万吨、铅锌压延加工产品约7万吨、锡材及锡化工产品约4.6万吨，全省有色金属就地压延加工量约70万吨，加工率21.1%。且产品多为附加值较低的常规铝板带箔、铜线杆等，市场竞争能力不强，未能充分参与产业价值链中的利益分配，在消耗资源能源的同时，未能实现应有的效益。

三是创新驱动不足。除为数不多的龙头骨干企业外，大多数有色金属企业表现为“拿来使用主义”，不愿也不会在技术创新上投资，在引进技术人才上攻关，在产品研发和市场开拓上尽力，安于现状，不求进取，致使行业在整体上缺乏技术创新能力，在国内具有领先水平的关键技术和高端产品少，绝大多数产品附加值低、获利水平低于全国平均水平。且在龙头骨干企业不断提升技术装备水平的同时，仍有部分中小企业技术装备水平不高，生产效率低下，资源综合回收利用率低，且环保投入低，环境治理不力，与绿色可持续发展的理念不相适应。

四是生产经营性成本高。主要体现在：由于行业盈利能力不断下滑，企业普遍面临银行惜贷、抽贷、续贷困难等问题，部分中小银行为保证收益，将企业贷款利率上浮，各项金融优惠政策难以落到实处;新安全生产法和新环保法的实施，促使企业进一步加大安全生产和环保投入，资金压力不断增加;随着大宗有色金属矿产品价格大幅下降，过高的矿山税赋已经严重影响到企业的经济效益;虽然国家支持水电铝等清洁载能产业的发展，持续推进云南电力体制改革，但目前核定的输配电价依然偏高，企业用电成本仍无法与新疆等地的火电价格竞争。

二、《方案》的总体要求

在总体思路上，《方案》紧紧围绕我省有色金属工业存在的主要问题和短板，结合国家产业导向和区域市场需求，提出按照推进供给侧结构性改革的要求，控制总量，优化存量，引导增量，分类化解过剩产能，促进行业技术进步，着力延伸产业链，扩大应用消费市场，培育发展新业态，强化节能减排，引导绿色发展，努力推进国际产能合作，营造良好环境，促进有色金属工业调结构促转型增效益。

按照总体思路确定的方向，《方案》提出了“企业主体，政府引导;清洁载能，差别发展;控制总量，节能减排;创新驱动，延伸发展;节约集群，两化融合;对外合作，开放发展”等六大原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以企业为主体，以市场为导向，突出有扶有控、分类指导，构建以清洁载能为基础，节能减排达标，产业链有效延伸，两化融合发展，满足周边区域及境外市场需求的有色金属产业体系。

在目标方面，《方案》采用定性和定量相结合的方式，兼顾稳增长和调结构，提出了重点有色金属产能利用率在80%以上，十种有色金属就地深加工率提高到60%以上，80%规模以上有色金属企业配套完善先进适用节能减排设施，万元增加值能耗较2015年下降18%，企业专利授权年均增长25%以上，60%以上的企业建立技术中心或研发机构等量化目标;以及提高资源开发利用水平、工艺技术装备突破等定性目标。

三、《方案》如何营造良好的市场环境

(一)分类化解过剩产能，为优质企业腾出市场空间

一是依法依规淘汰落后产能。根据《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》、《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》、《铜冶炼行业规范条件》、《铝行业规范条件》和《铅锌行业规范条件》等相关政策法规，结合我省有色金属工业的发展实际，《方案》提出：到2018年底前，全面改造提升火法炼锌工艺，关停鼓风炉炼铅、炼铜、炼锑装备，取缔独立的锌精矿焙烧制酸系统，淘汰《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》和相关节能环保法规等国家明令禁止的落后工艺技术与装备。2017年底前，全省所有铝电解槽电流强度达到20万安培及以上。

二是分业施策严控新增产能。按照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)、《中共云南省委 云南省人民政府关于加快工业转型升级的意见》(云发〔2014〕20号)等有关文件精神，《方案》明确：限制新建(扩建)钨、钼、锡、锑开采、冶炼项目。按照《有色金属工业发展规划(2016-2020年)》(工信部规〔2016〕316号)要求，严格控制新建铜、铅、锌冶炼项目。除震后恢复重建及跨省经济合作区国家特批项目外，新建电解铝项目必须严格落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)等有关规定，继续执行《工业和信息化部关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》(工信部产业〔2015〕127号)等量置换政策。未经省人民政府确认并公告产能置换方案的新建电解铝项目，各级投资主管部门不得备案，国土、环保、林业、水保、质检、安全等部门和金融机构一律不予支持。

三是引导低效产能退出。按照中央推进供给侧结构性改革的有关精神和《云南省人民政府关于供给侧结构性改革去产能的实施意见》等文件要求，《方案》提出：对技术管理落后，难以适应新的经济形势要求且长期停产停工的，引导企业改造提升、转型升级。对产能严重过剩、行业全面亏损、无法继续生产经营的，引导企业适时调整发展战略，主动压减存量产能，实施跨行业、跨地区、跨所有制的等量或减量兼并重组，退出部分低效产能。对不符合所在城市发展规划且不具备搬迁价值和条件的企业，鼓励实施转型转产。具备搬迁条件的企业，支持退城入园或实施环保改造后向有条件的地区搬迁。

(二)通过开放合作拓展市场

为加快建设面向南亚东南亚辐射中心，构建满足区域市场需求的有色金属产业体系，《方案》提出要积极引入有资金、技术、人才、市场等优势的战略合作伙伴，在提升云南产业发展水平的同时，主动融入“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”，大力开拓区域市场。针对周边国家市场广阔及国民经济发展提速、资源开发加快的实际，充分发挥我省在有色金属采选、冶炼方面的工艺技术装备和人才优势，鼓励和支持有色金属企业“走出去”，以产品输出带动产业输出，开展对外产能合作。

四、《方案》如何推进调结构

一是提升资源保障能力和利用效率。针对我省有色金属矿产资源保障率下降、勘探开发水平不高、开发利用难度较大等实际情况，《方案》要求通过努力提升矿产资源保障能力和开发利用水平，继续加大新区找矿和勘探力度，挖掘现有矿山深部及周边资源的勘探潜力，增加可持续发展的后备资源。进一步加快资源整合力度，促进优势资源向优势企业集中，推进资源合理有序开发。依靠科技进步，适度开发利用低品位矿、难采选矿和尾矿，加强对共生矿、伴生矿产资源的研究、开发和综合利用。鼓励并支持有条件企业到周边国家开展资源勘探、开发和技术合作，组织实施好已经开展前期工作的境外矿产资源项目。

二是促进冶炼产品高纯化、合金化。为提升我省有色金属产品的品质和效益，奠定下游延伸加工基础，《方案》提出以引进开发有色金属冶炼产品高纯化技术装备为重点，加快有色金属产品高纯化进程。重点发展高纯锗、高纯铟、高纯钛、高纯钨、高纯镍和高纯贵金属，鼓励发展铜、铝、铅、锌、锡等常规有色金属的高纯产品;大力发展铜镍合金、铜锌合金、铸造铝合金、铅钙合金、铅锡合金、铅锑合金、铅砷合金、铅铝合金、镀锌用锌合金、铸造用锌合金、微晶锌板、电池锌板、锡锌合金、锌铝合金、锡铜合金、锡锌锑铜合金和钛合金等有色金属合金产品。

三是延伸发展深加工产业链。我省有色金属工业长期以初级产品为主，在承担大量资源能源消耗的同时，未能带来应有的效益，必须要通过构建和延伸产业链，参与价值链的合理分配。对此，《方案》明确要加快延伸产业链，集中建设有色金属精深加工产业集群基地。鼓励发展电力电气、交通运输等行业用铜产业链;以铅电极、铅酸蓄电池、铅基合金和再生铅等产品为重点，延伸铅产业链;加快发展锌基合金及锌化工产业链;加快拓展锡金属应用领域和空间;进一步做强做大以氯化法钛白粉为重点的钛精细化工及粉体功能材料产业链，巩固钛铸锭及钛材产业链，延伸发展钛合金及钛制品。

四是大力推进有色金属材料产业发展。按照国家和省委省政府加快培育发展战略性新兴产业的总体要求，《方案》主动对接“中国制造2025”和国家新材料产业创新发展的总体部署，提出在提升现有光电子信息材料产业基地、稀贵金属精加工及新材料生产基地创新发展的同时，进一步有序推进钛及钛基新材料产业基地、锗及锗基新材料产业基地、锡及锡基新材料产业基地、铜基新型结构材料及全国重要的铜、铝深加工基地建设。聚焦高端装备制造、绿色低碳环保、新能源、新一代信息技术、生物制造等产业对先进材料的要求，依托区位优势，着力培育特色明显的有色金属新材料产业聚集区。

五、《方案》如何促进转型升级

(一)创新驱动转型升级

创新是产业和企业发展的活力所在，是核心竞争力的体现，也是我省有色金属工业发展的主要短板。为充分发挥创新驱动作用，促进行业转型升级，《方案》从加快升级改造步伐、加大技术创新力度、建设技术创新平台等方面着手，提出了创新驱动转型升级的具体意见。

一是采用先进适用技术，推广应用新工艺、新技术和新装备，加快升级改造步伐。二是鼓励各类创新平台提升原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新和协同创新能力，在节能减排、降耗增效、质量提升、两化融合、新材料等领域突破一批关键核心技术，加快推动重大科技成果转化，支持高新技术成果转化及产业化投资项目建设。三是新培育建设15个省级以上企业技术中心、工程中心、重点实验室、国家级技术研发和检测服务机构等创新应用平台，为转型升级提供技术支撑。

(二)绿色引领持续发展

资源节约和环境友好是有色金属工业发展的重点方向，也是转型升级的重要抓手。我省有色金属工业总体上尚未摆脱高投入、高消耗、高排放的发展方式，资源能源消耗量大，生态环境问题比较突出，形势依然十分严峻，迫切需要加快构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色发展体系。对此，《方案》立足于当前我省有色金属工业绿色发展中存在的不足，结合行业发展方向，提出了推进绿色可持续发展的重点工作。

一是通过严格执行国家能耗限额标准，落实阶梯电价和差别电价等政策，加强清洁生产审核等措施，倒逼企业提高能源利用效率，实施清洁生产技术改造，促进行业不断降低能源消和污染物排放。二是提高尾矿资源、井下热能的综合利用以及熔炼渣、废气、废液和余热资源化利用水平，突破有色金属再生资源智能化识别分选、冶金分离、杂质控制和有毒元素无害化处理等共性技术和装备，加快发展有色金属再生循环利用产业，提高有价元素回收和保级升级再利用水平。三是建立重金属排放新上项目与地区或企业淘汰落后产能相结合的机制，严格控制新增重金属排放项目建设，鼓励发展产污强度低、能耗小、清洁生产水平先进的工艺，鼓励现有重点防控企业采用新技术改造升级，并有序推进有色金属企业环保搬迁和资源枯竭地区、老工业区、独立工矿区改造转型，加大重金属污染风险隐患较大地区的综合整治。

六、《方案》如何实现增效益

有色金属工业产业链长、市场关联度高，在采选和冶炼环节对规模化、集约化的要求较高，在下游加工环节则对技术水平和市场灵敏度要求较高。要实现行业发展增效益，就必须贯彻协调、共享的发展理念，着力提高上游产业的集中度，优化组织结构和布局结构，努力降低生产成本;不断延伸产业链并拓展市场外延，积极参与关联产业的发展和利益分配;加快两化融合步伐，利用信息化手段提升企业生产管理水平，强化生产、供应、服务的综合协同能力，由生产型向生产服务型转变。为加快推进我省有色金属工业供给侧结构性改革，《方案》提出了五个方面的协调融合，作为未来一段时期推动行业降本增效的重点工作。

一是促进组织结构协调。按照《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》(国发〔2014〕14号)和工业和信息化部等12部委《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》(工信部联产业〔2013〕16号)等有关文件要求，鼓励和支持有色金属企业与上下游企业、关联企业之间开展横向、纵向兼并联合重组，推动有色工业装备规模化、大型化和现代化，实现集约化发展，集团化经营。尽快建立现代化企业管理制度，提高管理水平，内部挖潜增效。

二是促进布局结构协调。按照国家大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治和有关规划、政策要求，结合资源分布、环境容量、下游配套等基础条件，加快高原湖泊周围等环境敏感区域、不符合城市发展等规划的有色金属冶炼企业退出步伐，逐步压缩在资源、能源、环境容量等方面不具备产业化条件地区的已有冶炼产能，不断优化生产力布局。以冶炼靠近资源地、集中发展深加工为原则，在资源和水电资源丰富地区加快推进清洁载能有色产业基地建设。

三是促进两化融合发展。贯彻落实《中国制造2025》，按照《工业和信息化部关于印发<原材料工业两化深度融合推进计划(2015-2018年)>的通知》要求，以数字矿山建设、公共平台搭建、智能工厂示范、技术推广普及为着力点，努力实现集研发设计、物流采购、生产控制、经营管理、市场营销为一体的有色金属流程工业全链条全系统智能化。

四是促进产业间协调共享。按照《云南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的要求，加快推进产业发展一体化，建立重点有色金属产品上下游合作机制，探索解决制约产品应用方面的规范、标准、技术等问题，不断扩大有色金属材料的应用范围和比重，努力实现生产环节与应用消费环节的协调发展和利益共享。推动有色金属工业与建材、化工等关联产业耦合发展，构建互为支撑、高效利用、节能减排、环境友好的产业耦合发展体系。

五是促进生产服务协调。按照工业和信息化部等三部委《发展服务型制造专项行动指南》的要求，引导并支持企业加强与上下游产业的沟通协调，加强供给侧管理，建立以需求为导向、以质量为根本、以服务为宗旨的生产供应体系，运用互联网、大数据等信息技术，积极发展定制生产，满足多样化、个性化消费需求，加快由生产型企业向生产服务型企业转变。

七、强化政策措施保障

为确保方案落到实处，各项工作得到有效推进，《方案》提出了电力、土地、财税、金融、日常监管、优化服务、职工安置和发挥协会作用等八个方面的政策措施。其中：

在电力政策、土地政策、财税引导、金融扶持和职工安置方面，主要是用好用活国家和省的现有政策，并参考了推进供给侧结构性改革以及钢铁行业去产能脱困发展的相关政策措施。重点是降低企业生产经营性成本，将公共资源适当向技术装备水平较高、市场发展前景好的合法合规企业倾斜，倒逼低水平企业退出市场，并利用土地出让收入帮助退出企业做好职工安置工作。

在优化服务、日常监管和发挥行业协会作用方面，主要是依据相关法规、战略、规划、政策、标准，加强源头控制和事中事后监管，营造公平的政策环境。对不按承诺期限内淘汰拆除落后装置产能的项目、资源能源消耗超标企业、不符合规范条件或公告后不能保持规范生产经营的企业等依法依规采取限制性措施，倒逼企业升级改造或退出市场。并通过协会帮助企业提升管理水平、研发共性技术、搭建政企桥梁，引导企业遵规守法、规范经营，诚实守信、公平竞争。